《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》的特征
新發(fā)布的《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）具有三大鮮明特征。
一、體現(xiàn)了科學(xué)性
《方案》的制定發(fā)布是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的成果。國(guó)家檔案局在深入開展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的活動(dòng)中提出了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本思路和措施，其中之一是加強(qiáng)檔案法規(guī)體系研究，制定國(guó)家檔案法規(guī)體系規(guī)劃。而國(guó)家檔案局早在1992年曾制定發(fā)布過《檔案法規(guī)體系方案》，實(shí)際上就是一個(gè)建設(shè)檔案法規(guī)體系的規(guī)劃，在這種情況下沒有必要另起爐灶，對(duì)現(xiàn)有的《檔案法規(guī)體系方案》進(jìn)行修訂就成為一個(gè)必然的選擇。國(guó)家檔案局在制定《方案》的過程中，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，尊重立法工作自身的規(guī)律，既著眼于法規(guī)的前瞻性，又注意法規(guī)的現(xiàn)實(shí)可行性；既著眼于通過立法肯定、固化工作成果，又注意為進(jìn)一步發(fā)展留有空間和余地；既著眼于加快中央檔案立法的步伐，又注意發(fā)揮地方人大和政府依法制定地方性法規(guī)和規(guī)章的積極性；既著眼于提高檔案法規(guī)體系建設(shè)的科學(xué)性，又注意通過構(gòu)建檔案法規(guī)體系保障檔案事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，努力使法規(guī)體系內(nèi)容合理、層次規(guī)范、相互協(xié)調(diào)、和諧統(tǒng)一。
《方案》的起草思路經(jīng)過科學(xué)的分析幾經(jīng)調(diào)整最終確定?！斗桨浮肥侵笇?dǎo)檔案立法的規(guī)劃?，F(xiàn)在的《方案》中對(duì)檔案法規(guī)體系共規(guī)劃了四個(gè)層次，分別是檔案法律，檔案行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)，地方性檔案法規(guī)，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；而在最初的版本中，曾經(jīng)將規(guī)范性文件也納入檔案法規(guī)體系之中。現(xiàn)在回過頭來看，怎樣正確對(duì)待處理規(guī)范性文件的地位，是制定《方案》過程中遇到的最大難點(diǎn)問題。所謂“規(guī)范性文件”，法律上并無明確定義，在現(xiàn)實(shí)工作中，這種文件是大量存在的，其數(shù)量甚至超過法律、法規(guī)和規(guī)章的總和；很多規(guī)范性文件發(fā)揮著調(diào)整某一方面工作的作用，其重要性不比法規(guī)規(guī)章遜色。最初《方案》的立法思路是想把所有這些有關(guān)檔案工作的規(guī)范性文件都納入到檔案法規(guī)體系之中，說到底就是“大而全”的立法思路。1992年的《檔案法規(guī)體系方案》是將規(guī)范性文件與法規(guī)、規(guī)章混在一起進(jìn)行表述，沒有予以明確區(qū)分，最初版本的《方案》也是采取了這一辦法。然而在《立法法》施行后的今天，法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)有了明確的定義，其內(nèi)涵和外延都是相當(dāng)清晰的，在這種情況下再采取模糊處理的辦法顯然已經(jīng)行不通。后來《方案》設(shè)想專門為檔案規(guī)范性文件增設(shè)第五個(gè)層次，然而仍然存在不少障礙，一是規(guī)范性文件并沒有法律上的明確界定，實(shí)踐中存在不少爭(zhēng)議，比如，有人認(rèn)為法律、法規(guī)和規(guī)章實(shí)際上都是規(guī)范性文件；二是規(guī)范性文件沒有規(guī)范的形式，其外在表現(xiàn)多種多樣，從名稱到體例都和法律、法規(guī)、規(guī)章有著較大的差別，很難將它們放到同一個(gè)體系之中；三是規(guī)范性文件的數(shù)量非常龐大，難以涵蓋完全；四是對(duì)于未來需要制定什么樣的規(guī)范性文件也難以有一個(gè)科學(xué)的預(yù)測(cè)，簡(jiǎn)單地將現(xiàn)有的規(guī)范性文件羅列進(jìn)來似無必要。最終，《方案》決定還是依據(jù)《立法法》所確立的科學(xué)而規(guī)范的立法體系，既然難以做到“大而全”，不如還是抓住事物的主要方面，解決事物的主要矛盾，以法律、法規(guī)和規(guī)章的建設(shè)為核心，不再?gòu)?qiáng)求把規(guī)范性文件都納入檔案法規(guī)體系之中。立法數(shù)量并不一定越多越好，關(guān)鍵是要講求質(zhì)量，應(yīng)以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，針對(duì)帶有普遍性、全局性、根本性的重點(diǎn)問題開展研究。至于檔案規(guī)范性文件立、改、廢的有關(guān)問題，則采取另案處理的解決辦法。最終呈現(xiàn)在大家面前的就是現(xiàn)在的不包含規(guī)范性文件的檔案法規(guī)體系。
《方案》對(duì)以往的檔案法制建設(shè)成果進(jìn)行了科學(xué)的繼承和取舍。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國(guó)家檔案局按照全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的部署，開展過多次行政審批清理和法規(guī)清理活動(dòng)。《方案》在制定過程中，對(duì)于以往的這些積極的工作成果予以了繼承和固化。比如2001年至2010年在國(guó)務(wù)院組織開展的5次行政審批制度改革中，國(guó)家檔案局共計(jì)取消行政審批項(xiàng)目35項(xiàng)， 而這些被取消的行政審批項(xiàng)目主要分布在規(guī)章和規(guī)范性文件中，這就對(duì)相應(yīng)的規(guī)章和規(guī)范性文件提出了修訂的要求。又如，2007年和2010年，國(guó)務(wù)院兩次組織開展規(guī)章清理工作。在2007年的規(guī)章清理活動(dòng)中，國(guó)家檔案局廢止了7件規(guī)章；在2010年開展的規(guī)章清理活動(dòng)中，國(guó)家檔案局兩次發(fā)布決定，共計(jì)廢止檔案規(guī)范性文件25件，宣布失效31件。這也對(duì)檔案法規(guī)體系提出了相應(yīng)的調(diào)整的要求?！斗桨浮吩谥贫ㄟ^程中，一方面繼承了行政審批清理和法規(guī)清理的成果，重新確定了需要修改的立法項(xiàng)目，另一方面也按照行政審批清理和規(guī)章清理的精神，不再將需要廢止的規(guī)章和規(guī)范性文件列入檔案法規(guī)體系之中，同時(shí)助推已經(jīng)確定要廢止的規(guī)范性文件走完法律程序。
二、體現(xiàn)了民主性
國(guó)家檔案局對(duì)制定發(fā)布《方案》非常慎重。為使《方案》真正符合客觀規(guī)律，體現(xiàn)人民的意志，國(guó)家檔案局在制定過程中充分發(fā)揚(yáng)民主，兩次發(fā)布征求意見稿征求意見，兩次將送審稿提交局務(wù)會(huì)審議，多次座談?dòng)懻摚磸?fù)聽取了各有關(guān)方面的意見。對(duì)于大家提出的意見和建議，國(guó)家檔案局本著實(shí)事求是的態(tài)度，積極予以吸收采納，集中了各方面的智慧，也在很大程度上提高了《方案》的編制水平。比如《方案》征求意見稿中原來設(shè)計(jì)的檔案法規(guī)體系第二層次的表述是“檔案行政法規(guī)（含黨內(nèi)法規(guī)、軍事法規(guī)）”，國(guó)務(wù)院法制辦提出意見，認(rèn)為行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)、軍事法規(guī)并非是包含關(guān)系，建議修改為“檔案行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、軍事法規(guī)”的并列關(guān)系；國(guó)務(wù)院辦公廳建議在需調(diào)研論證的規(guī)章項(xiàng)目中，將“《檔案館工作人員勞保待遇的有關(guān)規(guī)定》”修改為“《檔案工作人員勞保待遇的有關(guān)規(guī)定》”，意在將檔案館以外的其他檔案工作人員也包括在內(nèi)，統(tǒng)籌考慮勞保待遇問題；民政部認(rèn)為，社會(huì)救助和慈善捐助工作是當(dāng)前民政工作中比較突出的重要業(yè)務(wù)，檔案工作應(yīng)當(dāng)跟上形勢(shì)發(fā)展的需要，更好地為業(yè)務(wù)工作服務(wù)，建議在需調(diào)研論證的規(guī)章項(xiàng)目中，列入《社會(huì)救助檔案管理辦法》和《慈善捐助檔案管理辦法》；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局認(rèn)為，統(tǒng)計(jì)資料是國(guó)家重要檔案資料，加強(qiáng)對(duì)其管理十分重要，目前我國(guó)沒有專門的統(tǒng)計(jì)檔案管理辦法，建議將《統(tǒng)計(jì)檔案管理辦法》列入需制定的國(guó)務(wù)院規(guī)章項(xiàng)目；北京市檔案局、浙江省檔案局、福建省檔案局、四川省檔案局提出，《方案》征求意見稿中關(guān)于“地方政府檔案規(guī)章不得與國(guó)務(wù)院部門規(guī)章相抵觸”的表述是與《立法法》的規(guī)定相沖突的，建議調(diào)整這一說法；等等。對(duì)于以上這些合理的意見和建議，國(guó)家檔案局經(jīng)過充分地調(diào)研論證之后，都予以了采納，既改正了不足，修正了錯(cuò)誤，又完善了結(jié)構(gòu)，充實(shí)了內(nèi)容。
三、體現(xiàn)了創(chuàng)新性
國(guó)家檔案局在制定《方案》的過程中，既堅(jiān)持法制統(tǒng)一的原則，注重以《立法法》為指導(dǎo)，又堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，注重與檔案工作實(shí)際狀況相結(jié)合，不拘泥于《立法法》，創(chuàng)造性地構(gòu)建了我國(guó)的檔案法規(guī)體系，這突出地表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一是在檔案法規(guī)體系的構(gòu)成上，將有關(guān)檔案工作的黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)均列入行政法規(guī)的同一層次。黨內(nèi)法規(guī)在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中有明確的定義?！读⒎ǚā分幸?guī)定軍事法規(guī)由中央軍事委員會(huì)根據(jù)憲法和法律制定。黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)怎樣列入法規(guī)體系，是令人感到棘手的一個(gè)問題。因?yàn)椤读⒎ǚā匪O(shè)定的立法體系主要是界定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)并不屬于以上范疇。但是，黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)又和其他檔案法律、法規(guī)和規(guī)章一樣在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著實(shí)實(shí)在在的不可或缺的重要作用，構(gòu)建檔案法規(guī)體系又不可能對(duì)它們視而不見、置之不理。最終，《方案》決定將黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)列入行政法規(guī)的同一層次，在效力上，檔案黨內(nèi)法規(guī)、檔案軍事法規(guī)在各自權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮效力，對(duì)某方面工作有規(guī)范和指導(dǎo)作用。所以，《方案》所設(shè)計(jì)的檔案法規(guī)體系實(shí)際上是包含了行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、軍事法規(guī)和地方性法規(guī)的一個(gè)廣義的法規(guī)體系。這既解決了問題，又與《立法法》的要求基本保持一致，也體現(xiàn)了檔案部門的創(chuàng)新和開拓精神。
二是《方案》設(shè)定了一個(gè)檔案規(guī)范性文件上升為法規(guī)或規(guī)章的動(dòng)態(tài)機(jī)制。前面已經(jīng)談到，《方案》所構(gòu)建的檔案法規(guī)體系并不包括規(guī)范性文件。檔案規(guī)范性文件因?yàn)椴痪哂小读⒎ǚā匪?guī)定的法規(guī)、規(guī)章的形式要件，所以不能納入檔案法規(guī)體系之中，但它們卻在實(shí)際工作中發(fā)揮著一定的規(guī)范指導(dǎo)作用，其中部分規(guī)范性文件確有必要以法規(guī)或規(guī)章的形式發(fā)布，只是由于種種原因，不符合《立法法》所提出的形式上的要求。國(guó)家檔案局對(duì)這部分規(guī)范性文件進(jìn)行了調(diào)研，確定了具體項(xiàng)目，并在《方案》附件部分明確列為需要上升為法規(guī)或規(guī)章的項(xiàng)目?！斗桨浮吩趫?zhí)行中實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，一旦列入附件的規(guī)范性文件中的某一項(xiàng)目制定發(fā)布行政法規(guī)或規(guī)章的條件已經(jīng)成熟，即可上升為行政法規(guī)或部門規(guī)章，以相應(yīng)的形式發(fā)布。這樣既維護(hù)了主要按照《立法法》的要求所確立的檔案法規(guī)體系結(jié)構(gòu)，又考慮到了檔案工作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也體現(xiàn)了檔案法規(guī)體系是一個(gè)包容、開放、發(fā)展的法規(guī)體系。
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