《湛江市征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理實施細(xì)則》政策解讀
一、文件制定背景說明
根據(jù)省政府2009年6月19日公布實施的《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號），我市于2015年1月25日印發(fā)《湛江市征收農(nóng)村集體土地留用地管理實施辦法》（湛府〔2015〕9號）。留用地管理政策實施多年來，為保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，留用地管理和利用存在一系列問題，需要不斷完善政策和解決。根據(jù)各地實施過程中存在的問題，為進(jìn)一步完善留用地安置政策，省政府于2016年5月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善我省征收農(nóng)村集體土地留用地安置工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號），2020年8月《廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)推進(jìn)征收農(nóng)村集體土地留用地高效開發(fā)利用的通知》(粵自然資規(guī)字〔2020〕4號)公布實施。根據(jù)省政府和省自然資源廳有關(guān)留用地安置管理政策和要求，地級以上市人民政府可結(jié)合實際制定實施細(xì)則。為此，我市原留用地管理辦法與省不一致的地方需要修改，且原留用地管理辦法已失效，需要重新制定《湛江市征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理實施細(xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》）。
二、主要內(nèi)容
《實施細(xì)則》分為五部分，共二十二條，主要從留用地安置基本要求、留用地兌現(xiàn)方式、規(guī)范留用地報批管理、規(guī)范留用地開發(fā)利用管理及其他等五個方面入手，進(jìn)一步細(xì)化征地留用地制度，促進(jìn)留用地高效開發(fā)利用。
第一部分：“留用地安置基本要求”。包括留用地分類安置原則、實際征地面積、留用地安置用途和比例、不安置留用地的情形等四個方面。一是明確實物留地安置的原則，《實施細(xì)則》明確在本細(xì)則實施前，縣（市、區(qū)）人民政府（管委會）已承諾實物留地的以及《中華人民共和國土地管理法》第四十五條第一款第五項的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的，可選擇實物留地。為公共利益等需要征收農(nóng)民集體所有土地的，以及因留用地選址或用途等原因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與所在地政府經(jīng)充分協(xié)商無法達(dá)成一致意見或村集體所屬土地范圍內(nèi)，沒有符合國土空間規(guī)劃可供選址安排作為留用地的，采取折算貨幣補償。二是明確計算留用地的實際征地面積，不包含征收后用于安置該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地面積。三是明確留用地安置用途和比例，按用地報批主要用途確定，安置比例為實際征地面積的10%至15%，具體比例按安置用途、安置方式等因素確定。四是明確不安置留用地的四種情形。
第二部分：“留用地兌現(xiàn)方式”。包括留用地兌現(xiàn)方式、留用地折算貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)、留用地置換物業(yè)方式、實物留地、留用地位置調(diào)整置換。針對實物留地因規(guī)劃、用途等限制難以落實等原因，鼓勵留用地折算貨幣補償方式和鼓勵置換物業(yè)安置留用地。提高留用地折算貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)，共分為四個補償標(biāo)準(zhǔn)：一類48萬元/畝，二類40萬元/畝，三類36萬元/畝，四類33萬元/畝。
第三部分：“規(guī)范留用地報批管理”。包括解決留用地報批過程中留用地報批時間、留用地安置方案編制主體和內(nèi)容、留用地費用承擔(dān)等三個方面。《實施細(xì)則》規(guī)定，采取實物留地的，除國家和省規(guī)定可以延后報批的情形外，留用地必須先行落實或與主體項目同步辦理用地報批。征地項目用地報批時，應(yīng)當(dāng)明確和同步上報留用地安置方案。其次，留用地農(nóng)轉(zhuǎn)用和征地費用、不動產(chǎn)登記費用等納入征地成本，按不同類型、性質(zhì)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或用地單位承擔(dān)。
第四部分：“規(guī)范留用地開發(fā)利用管理”。針對留用地開發(fā)利用過程中存在流轉(zhuǎn)方式、程序、留用地使用權(quán)類型不明確等問題，《實施細(xì)則》從留用地處置程序、供地和登記程序、集中連片統(tǒng)一經(jīng)營管理、改變規(guī)劃條件、集體性質(zhì)留用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、國有性質(zhì)留用地開發(fā)管理模式、留用地實施“三舊”改造等七個方面進(jìn)行規(guī)范。其中，一是明確留用地處置方案必須經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法表決同意，按規(guī)定需要以公開方式進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)通過湛江市公共資源交易平臺確定市場主體。二是無償返撥的國有留用地視同以出讓方式取得的國有建設(shè)用地，不需辦理土地有償使用手續(xù)和繳納土地出讓價款。三是針對留用地位置零星分散、村集體能力所限而難以單獨進(jìn)行有效開發(fā)利用等問題，鼓勵集中連片統(tǒng)一經(jīng)營管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)依法表決通過的，可將留用地交由所屬該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全（獨）資注冊成立的公司、企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理；允許留用地面積較小、位置相連的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)依法表決通過后，可將留用地交由上一級集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)營管理或者共同成立股份合作公司、企業(yè)，對留用地統(tǒng)一經(jīng)營管理，形成集中連片開發(fā)模式，促進(jìn)留用地利益最大化。留用地可供應(yīng)、確權(quán)登記到上述公司、企業(yè)的名下。四是嚴(yán)格控制留用地規(guī)劃調(diào)整。留用地劃撥決定書已明確約定土地用途、容積率等規(guī)劃條件的，原則上不得申請調(diào)整規(guī)劃條件。由于歷史原因原留用地未覆蓋控規(guī)或與現(xiàn)行控規(guī)不符、由于公共利益需要等政府原因以及留用地已納入“三舊”改造標(biāo)圖建庫，因?qū)嵤└脑煨枰幹茊卧?guī)劃的，可申請調(diào)整規(guī)劃條件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定申請辦理變更留用地土地規(guī)劃條件，不需繳交土地出讓價款。五是鼓勵政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商簽訂留用地托管協(xié)議，通過統(tǒng)一招商等方式加強對留用地開發(fā)利用的統(tǒng)籌引導(dǎo)。六是鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過自主開發(fā)留用地建設(shè)為經(jīng)營性物業(yè)。
第五部分：“其他”。一是明確依法收回國有農(nóng)場（含華僑農(nóng)場）、林場土地確需要安置留用地的，可參照本細(xì)則執(zhí)行。二是明確《實施細(xì)則》有效期2年，實施后與上級新制定的留用地政策相沖突的，從其規(guī)定。三是本細(xì)則自4月15日起施行，《湛江市征收農(nóng)村集體土地留用地管理實施辦法》（湛府〔2015〕9號）廢止。
三、重要說明
《實施細(xì)則》第（四）條規(guī)定，2009年6月19日粵府辦〔2009〕41號文實施前的征收土地項目，不再安排留用地。取消原湛府〔2015〕9號文關(guān)于1993年7月1日至2009年6月18日期間的歷史留用地。原湛府〔2015〕9號文規(guī)定，留用地土地用途屬于商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用途（工業(yè)用地除外）的國有性質(zhì)留用地，集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行處置時，須保留允許建設(shè)經(jīng)營性用途計算容積率的建筑面積20%以上物業(yè)用于經(jīng)營，且不得抵押、轉(zhuǎn)讓，以保障集體經(jīng)濟(jì)組織的長期收益。保留物業(yè)直接確權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織，具體面積和集體經(jīng)濟(jì)組織名稱須在土地公開交易或自行開發(fā)建設(shè)前確定。因省留用地政策沒有這方面的規(guī)定，因此，根據(jù)村民自治的原則，《實施細(xì)則》取消了保留20%物業(yè)的規(guī)定。
四、公平競爭審查情況
《實施細(xì)則》符合國家、省有關(guān)留用地管理政策規(guī)定。相關(guān)條款不存在違反市場準(zhǔn)入與退出標(biāo)準(zhǔn)、商品要素自由流通標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，不存在沒有法律法規(guī)依據(jù)減損市場主體合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，以及違反《中華人民共和國反壟斷法》制定含有排除限制競爭內(nèi)容的政策措施的情形。
五、下一步工作展望
《實施細(xì)則》制定出臺后，湛江市自然資源局將密切跟蹤評估實施情況，適時調(diào)整優(yōu)化留用地安置管理的相關(guān)政策內(nèi)容。
政策原文：湛江市人民政府關(guān)于印發(fā)湛江市征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理實施細(xì)則的通知
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