《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法》解讀
《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）已經(jīng)2022年12月20日湛江市人民政府第十五屆36次常務(wù)會議通過，自2023年6月1日起施行。
一、制定《管理辦法》的依據(jù)和必要性
廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)（以下簡稱保護區(qū)）位于廣東省雷州半島的西南部，地處徐聞縣境內(nèi)，分布在角尾、邁陳、西連三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的西部海區(qū)。保護區(qū)內(nèi)的珊瑚礁是我國大陸沿岸唯一發(fā)育和保存的現(xiàn)代珊瑚岸礁，現(xiàn)有珊瑚種類3目19科82種，其中石珊瑚54種，全部為國家Ⅱ級重點保護動物。保護區(qū)內(nèi)珊瑚資源密集，生態(tài)環(huán)境良好，水質(zhì)優(yōu)異，漁業(yè)物種豐富，成為廣東省的一張生態(tài)名片。為了貫徹習近平生態(tài)文明思想，依法保護珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性，推動保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展，有必要依據(jù)國家有關(guān)自然保護區(qū)法律、行政法規(guī)和我省地方性法規(guī)，制定我市政府規(guī)章《管理辦法》。
首先，制定《管理辦法》是結(jié)合保護區(qū)實際，具體實施我國有關(guān)自然保護區(qū)法律、行政法規(guī)和我省地方性法規(guī)的需要。我國十分重視依法推動海洋自然保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋管理條例》等法律、行政法規(guī)對海洋自然保護區(qū)的設(shè)立和保護做了一般性規(guī)定，我省頒布《廣東省環(huán)境保護條例》《廣東省實施<中華人民共和國海洋環(huán)境保護法>辦法》等地方性法規(guī)，也對海洋自然保護區(qū)的保護作了規(guī)定。結(jié)合保護區(qū)重點保護珊瑚礁及其生態(tài)系統(tǒng)的實際需要，有必要依據(jù)上位法的規(guī)定，頒行《管理辦法》對保護區(qū)的保護、建設(shè)、管理和利用等活動作出具體規(guī)定，使得上位法的一般規(guī)定得以具體落實。
其次，制定《管理辦法》是有效地保護珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性的需要。研究表明，珊瑚礁生態(tài)是人類的重要資源，具有保護海岸、維護生物多樣性、維持漁業(yè)資源、吸引旅游觀光等重要功能，對維護海洋生物多樣性和生態(tài)平衡發(fā)揮著不可替代的作用。同時，珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)也較為脆弱，對生長環(huán)境和人類活動非常敏感。作為我國大陸沿岸唯一發(fā)育和保存的現(xiàn)代珊瑚岸礁，保護區(qū)內(nèi)的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)面臨著氣候變化和人類活動的不利影響，尤其是海上捕撈、養(yǎng)殖、污染物排放、保護區(qū)內(nèi)的違規(guī)建設(shè)活動等，破壞了珊瑚礁生長環(huán)境，造成珊瑚白化甚至死亡，成為珊瑚礁的主要“殺手”。要防止和遏制珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)退化，最關(guān)鍵的是要對涉及保護區(qū)的人類活動進行嚴格限制，為珊瑚礁的生長創(chuàng)造良好的自然環(huán)境。因此，必須通過頒布《管理辦法》明確保護區(qū)的保護范圍、原則和對象，明確監(jiān)管職責，嚴格限定人類活動，為政府和民眾提供行為指引，為珊瑚礁爭取更多的“休養(yǎng)生息”的機會，讓珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)得以自然的生長。
第三，制定《管理辦法》是依法強化監(jiān)管，加強執(zhí)法協(xié)同，提高保護區(qū)綜合監(jiān)管能力的需要。作為國家級自然保護區(qū)，保護區(qū)主管部門的層級是省級，而對發(fā)生在保護區(qū)內(nèi)的違法行為具有執(zhí)法權(quán)限的是保護區(qū)所在地的市和徐聞縣政府有關(guān)主管部門。這種省級主管、地方執(zhí)法的體制，容易產(chǎn)生執(zhí)法的主動性和緊迫性不高的現(xiàn)象。因此，需要通過頒布《管理辦法》明確市和徐聞縣人民政府以及有關(guān)監(jiān)管部門的職責，在監(jiān)管部門之間建立協(xié)同執(zhí)法機制，強化執(zhí)法責任，為提高保護區(qū)的綜合監(jiān)管水平創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。
第四，制定《管理辦法》是樹立生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先，提高全社會海洋生態(tài)環(huán)境保護意識的需要。保護區(qū)面臨的突出問題是保護和民生之間的矛盾。保護區(qū)沿岸漁民長期從事漁業(yè)養(yǎng)殖作業(yè)，靠海吃海的思想觀念根深蒂固。因此，在保護區(qū)的保護工作中，既要堅持生態(tài)優(yōu)先，保護優(yōu)先，嚴格監(jiān)管的原則，又要妥善處理保護區(qū)所在地的經(jīng)濟社會發(fā)展和居民生產(chǎn)生活，必須通過頒布《管理辦法》對妥善處理保護和民生的關(guān)系作出規(guī)定。
第五，制定《管理辦法》是完善我省自然保護區(qū)法規(guī)體系，提高我省自然保護區(qū)保護法制化水平的需要。我省是珊瑚礁大省。珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)是我省海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是我省海洋生態(tài)的彌足珍貴的自然資源。但是，我省至今沒有一部珊瑚礁保護的地方性法規(guī)。制定《管理辦法》這樣一部珊瑚礁保護的地方政府規(guī)章，也是填補了我省自然保護區(qū)立法的空白，從長遠看，能夠為我省制定海洋自然保護區(qū)的地方性法規(guī)積累經(jīng)驗。
二、《管理辦法》的主要內(nèi)容
《管理辦法》共有二十二條，主要內(nèi)容有：
1、明確《管理辦法》的調(diào)整對象和適用范圍，即在保護區(qū)的保護、建設(shè)、利用和監(jiān)管活動要適用《管理辦法》（第二條）。
2、明確保護區(qū)的管理原則，即保護區(qū)實行保護優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管的原則，維護珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的自然狀態(tài)和完整性，并妥善處理與當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系（第三條）。
3、明確政府職責，即市人民政府對保護區(qū)保護工作的領(lǐng)導(dǎo)職責，徐聞縣人民政府作為屬地政府對保護區(qū)保護工作的主體職責，毗鄰保護區(qū)的角尾鄉(xiāng)、邁陳鎮(zhèn)、西連鎮(zhèn)人民政府的保護職責（第四條）。
4、建立部門協(xié)同保護機制，明確了保護區(qū)管理機構(gòu)、市和徐聞縣有關(guān)主管部門以及海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責和相互之間的配合協(xié)同職責（第五條）。
5、扶持漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，規(guī)定徐聞縣人民政府，市有關(guān)主管部門通過技能培訓、社會保障、生態(tài)補償、推行參與式社區(qū)管理等途徑幫助保護區(qū)周邊居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式（第六條）。
6、建立保護區(qū)監(jiān)測信息共享機制，規(guī)定徐聞縣人民政府，市有關(guān)主管部門應(yīng)當在各自職責范圍內(nèi)加強保護區(qū)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)督性監(jiān)測，實行信息共享（第七條）。
7、建立支持環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定符合法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織依法提起環(huán)境公益訴訟的，有關(guān)主管部門應(yīng)當依法給予支持（第八條）。
8、加強保護區(qū)管護設(shè)施的建設(shè)和保護，規(guī)定根據(jù)管護工作需要，在保護區(qū)設(shè)立界碑、界樁等有關(guān)管護設(shè)施，管護設(shè)施受法律保護（第九條）。
9、加強對核心區(qū)的保護，規(guī)定在核心區(qū)禁止任何人進入和任何生產(chǎn)建設(shè)活動。因科學研究需要進入核心區(qū)的，經(jīng)依法批準后進行（第十條）。
10、加強對緩沖區(qū)的保護，規(guī)定在緩沖區(qū)禁止建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施和開展旅游、生產(chǎn)經(jīng)營活動，依法可以進入緩沖區(qū)開展科學研究、教學實習、標本采集活動的，經(jīng)依法批準后進行（第十一條）。
11、加強對實驗區(qū)的保護，規(guī)定在實驗區(qū)禁止從事污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的海岸工程項目建設(shè)或者其他活動，依法可以進入實驗區(qū)開展參觀、旅游活動的，應(yīng)當嚴格按照保護區(qū)管理機構(gòu)編制的方案進行，并服從保護區(qū)管理機構(gòu)的管理（第十二條）。
12、加強對珊瑚和珊瑚礁的特別保護，規(guī)定每年3月1日至5月31日的珊瑚蟲排卵繁殖期，在實驗區(qū)禁止開展參觀、旅游活動；嚴格控制科學研究和教學實習活動（第十三條）。禁止采挖、破壞珊瑚或者珊瑚礁（第十四條）。
13、加強養(yǎng)殖管控，規(guī)定禁止在保護區(qū)開展海水養(yǎng)殖活動。海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當加強保護區(qū)內(nèi)執(zhí)法檢查，依法查處非法養(yǎng)殖等違法行為（第十五條）。
14、明確保護區(qū)內(nèi)的禁止行為，規(guī)定禁止在保護區(qū)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙以及其他破壞珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的活動。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定（第十六條）。
15、加強對入海排污口的清理，規(guī)定禁止在保護區(qū)新建入海排污口等排污設(shè)施。原有的入海排污口等排污設(shè)施由徐聞縣人民政府依法責令其遷移或者關(guān)閉（第十七條）。
16、建立集中行政執(zhí)法制度，明確由海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)對保護區(qū)內(nèi)海域范圍內(nèi)發(fā)生的六類違法行為集中行政執(zhí)法（第十八條）
17、明確在保護區(qū)違法設(shè)置入海排污口由生態(tài)環(huán)境主管部門、海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)追究法律責任（第十九條）
三、《管理辦法》的意義
1、有利于進一步明確保護區(qū)的保護范圍。保護區(qū)自建立以來，雖然進行勘界立標，但是數(shù)量偏少，客觀上增加了監(jiān)管難度。以頒布《管理辦法》為契機，進一步加強對保護區(qū)勘界，增加立標數(shù)量，劃定更加明確的保護范圍，明確保護對象，有利于解決長期存在保護區(qū)邊界范圍清晰度不夠的問題。
2、全面加強對保護區(qū)的保護。首先，《管理辦法》第三條規(guī)定保護區(qū)實行保護優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管的原則，將維護珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的自然狀態(tài)和完整性作為立法的首要價值目標。其次，《管理辦法》第九條至第十四條，按照核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三個功能分區(qū)，從海洋生態(tài)環(huán)境保護和海洋環(huán)境污染防治兩個方面，對保護區(qū)內(nèi)的人類活動進行嚴格限制。
3、強化監(jiān)管，加強地方監(jiān)管部門執(zhí)法協(xié)同，提高保護區(qū)綜合監(jiān)管能力?！豆芾磙k法》在第四條明確規(guī)定市人民政府、徐聞縣人民政府和角尾鄉(xiāng)、邁陳鎮(zhèn)、西連鎮(zhèn)人民政府對保護區(qū)的保護職責的基礎(chǔ)上，第四條和第七條分別規(guī)定建立部門協(xié)同保護機制和監(jiān)測信息共享機制，進一步明確了保護區(qū)管理機構(gòu)和市、徐聞縣人民政府有關(guān)主管部門以及海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)之間的協(xié)同配合職責，有利于提高對保護區(qū)的綜合監(jiān)管能力，提高保護水平。
4、禁止在保護區(qū)內(nèi)從事捕撈、海水養(yǎng)殖等活動，禁止在保護區(qū)設(shè)置入海排污口，有利于依法促進居民摒棄靠海吃海的陳舊觀念，樹立海洋生態(tài)環(huán)境保護意識?！豆芾磙k法》第十五條禁止在保護區(qū)從事海水養(yǎng)殖，第十六條規(guī)定保護區(qū)內(nèi)包括捕撈在內(nèi)的十種禁止行為。第十七條規(guī)定要對保護區(qū)入海排污口進行清理。這些禁止性規(guī)定為保護區(qū)內(nèi)的行為明確了法律界限，提供了行為指引，有利于促進當?shù)鼐用駱淞⒁婪ㄓ煤?、護海的意識。
5、統(tǒng)籌處理保護和民生的關(guān)系，為保護區(qū)的保護打下堅實的群眾基礎(chǔ)。根據(jù)法律規(guī)定，《管理辦法》禁止在保護區(qū)從事捕撈、海水養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖等，但是，保護區(qū)沿岸漁民長期從事漁業(yè)養(yǎng)殖作業(yè)，靠海吃海的思想觀念根深蒂固。為妥善處理這一矛盾關(guān)系，《管理辦法》規(guī)定徐聞縣人民政府和市有關(guān)主管部門應(yīng)當采取措施，通過技能培訓、社會保障、生態(tài)補償、推行參與式社區(qū)管理等途徑幫助保護區(qū)周邊居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式。
6、建立公眾參與機制，有利于在全社會形成保護海洋生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。《管理辦法》第四條第二款規(guī)定，角尾鄉(xiāng)、邁陳鎮(zhèn)、西連鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當采取措施，鼓勵和支持保護區(qū)周邊的村民委員會、學校教育、引導(dǎo)居民、未成年人遵守有關(guān)保護區(qū)法律法規(guī)和管理制度；鼓勵和支持單位、個人開展保護區(qū)生態(tài)保護公益性活動。第八條規(guī)定，對造成保護區(qū)環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為，符合法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織依法提起環(huán)境公益訴訟的，有關(guān)主管部門應(yīng)當依法給予支持。
7、有利于全面加強徐聞珊瑚礁保護區(qū)的規(guī)范化建設(shè)。目前，保護區(qū)管理機構(gòu)人員編制少，裝備差，經(jīng)費缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施落后，管護能力不足，客觀上制約了保護區(qū)的發(fā)展。頒布《管理辦法》會促使政府加大對保護區(qū)的投入，增加人員編制，完善基礎(chǔ)設(shè)施，也會促使保護區(qū)管理機構(gòu)進一步規(guī)范管理，提高管護水平，推動保護區(qū)的建設(shè)更加規(guī)范化。
8、實行集中行政執(zhí)法，有利于提高執(zhí)法效能和保護水平。根據(jù)廣東省有關(guān)海洋綜合執(zhí)法改革的有關(guān)規(guī)定，《管理辦法》第十八條規(guī)定，對在保護區(qū)海域范圍內(nèi)發(fā)生的違反《管理辦法》的六類行為，由海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進行查處。由海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)依法集中行使行政執(zhí)法職責減少了執(zhí)法層次和環(huán)節(jié)，對于破除執(zhí)法壁壘，提高執(zhí)法效能和保護水平具有積極意義。
- 2023-04-24 廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法
- 2023-04-25 一圖讀懂《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法》
粵公網(wǎng)安備 44080202000041號