湛江市司法局關(guān)于《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法（送審稿）》公開征求意見的通知
為了增強立法的公開性和透明度，提高立法質(zhì)量，現(xiàn)將我局正在審核的《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法（送審稿）》及其起草說明等有關(guān)材料公布，征求社會各界意見。有關(guān)單位和各界人士可以在2020年12月25日前，通過以下2種方式提出意見：
1.通過信函方式寄至：湛江市赤坎區(qū)體育南路95號湛江市司法局立法科，郵編524044，并請在信封上注明“廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法（送審稿）征求意見”字樣。
2.通過電子郵件將意見發(fā)送至：zjfz@gd.gov.cn。
湛江市司法局
2020年11月25日
附件1
《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法》
（送審稿）
第一條【立法目的和立法根據(jù)】為了加強廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)（以下簡稱徐聞珊瑚礁保護區(qū)）的建設(shè)和管理，保護珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性，根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合徐聞珊瑚礁保護區(qū)實際，制定本辦法。
第二條【適用范圍】本辦法所稱徐聞珊瑚礁保護區(qū)，是指經(jīng)國務(wù)院批準的廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)邊界坐標連線內(nèi)的區(qū)域。其具體面積、范圍和功能分區(qū)以國務(wù)院授權(quán)部門的公布為準。
在徐聞珊瑚礁保護區(qū)從事建設(shè)、保護、管理和利用等活動的單位和個人，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法。
第三條【原則】徐聞珊瑚礁保護區(qū)實行保護優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管的原則，維護珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的自然狀態(tài)和完整性。
第四條【政府及部門職責(zé)】湛江市、徐聞珊瑚礁保護區(qū)所在地縣人民政府應(yīng)當(dāng)將徐聞珊瑚礁保護區(qū)的保護和建設(shè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。
湛江市、徐聞珊瑚礁保護區(qū)所在地縣人民政府建立徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、解決有關(guān)重大問題；建立健全自然資源、生態(tài)環(huán)境、漁政海監(jiān)、公安、海事等部門聯(lián)合調(diào)查、聯(lián)合執(zhí)法機制，依法查處破壞徐聞珊瑚礁保護區(qū)的違法行為。
自然資源、生態(tài)環(huán)境、漁政海監(jiān)、公安、海事、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游等部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工做好徐聞珊瑚礁保護區(qū)保護工作。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)主管部門做好徐聞珊瑚礁保護區(qū)保護工作。
第五條【生態(tài)補償機制】湛江市政府、徐聞珊瑚礁保護區(qū)所在地縣人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵、引導(dǎo)和支持徐聞珊瑚礁保護區(qū)周邊漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)，保護海洋環(huán)境和自然資源。研究制定生態(tài)補償機制。
第六條【珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)職責(zé)】徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)具體負責(zé)徐聞珊瑚礁保護區(qū)的管理工作，履行下列職責(zé)：
（一）貫徹執(zhí)行國家和省、市有關(guān)自然區(qū)保護的法律、法規(guī)和方針、政策；
（二）制定實施徐聞珊瑚礁保護區(qū)的各項管理制度，統(tǒng)一管理徐聞珊瑚礁保護區(qū)；
（三）組織實施徐聞珊瑚礁保護區(qū)資源調(diào)查和環(huán)境監(jiān)測，并建立檔案，保護徐聞珊瑚礁保護區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境和自然資源；
（四）組織或者協(xié)助有關(guān)單位開展珊徐聞瑚礁保護區(qū)的科學(xué)研究工作；
（五）開展徐聞珊瑚礁保護區(qū)的科普和宣傳教育；
（六）監(jiān)督管理在徐聞珊瑚礁保護區(qū)開展的生態(tài)旅游等活動；
（七）法律法規(guī)和本辦法賦予的其他職責(zé)。
第七條【委托行政處罰】對徐聞珊瑚礁保護區(qū)內(nèi)違反國家自然保護區(qū)管理法律法規(guī)的行為，依法具有行政處罰權(quán)的湛江市、徐聞珊瑚礁保護區(qū)所在地縣人民政府主管部門可以按照法律規(guī)定將本部門的行政處罰權(quán)委托給徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)行使。
第八條【監(jiān)測信息共享機制】 湛江市、徐聞珊瑚礁保護區(qū)所在地縣人民政府有關(guān)主管部門和徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強徐聞珊瑚礁保護區(qū)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)督性監(jiān)測和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測，建立各類監(jiān)測信息共享機制，實現(xiàn)信息共享。
第九條【支持環(huán)境公益訴訟】 對造成徐聞珊瑚礁保護區(qū)環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為，有關(guān)機關(guān)或者組織依法提起環(huán)境公益訴訟的，徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)和有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)給予咨詢、查閱、復(fù)制有關(guān)材料等支持。
第十條【功能分區(qū)與管護設(shè)施】徐聞珊瑚礁保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，實行功能分區(qū)管理。
徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)管護工作需要，設(shè)立界碑、界樁、海上界址浮標、管護圍欄以及標識牌、保護標志、監(jiān)測站等管護設(shè)施。管護設(shè)施的設(shè)置不得破壞珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀。
依照前款規(guī)定設(shè)置的管護設(shè)施涉及海上航行的，應(yīng)當(dāng)事先征詢航道管理部門的意見。
第十一條【核心區(qū)保護】核心區(qū)禁止任何人進入，禁止建設(shè)任何生產(chǎn)、經(jīng)營設(shè)施，禁止任何形式的人工設(shè)施建設(shè)和開發(fā)用?；顒印?/p>
因科學(xué)研究，必須進入核心區(qū)從事觀測等調(diào)查活動的，應(yīng)當(dāng)事先向徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)提交申請和活動計劃，經(jīng)廣東省人民政府自然保護區(qū)行政主管部門批準后進行。
第十二條【緩沖區(qū)保護】緩沖區(qū)禁止建設(shè)任何生產(chǎn)、經(jīng)營設(shè)施，禁止開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動，
需要進入緩沖區(qū)從事非破壞性的科學(xué)研究、教學(xué)實習(xí)和標本采集活動的，應(yīng)當(dāng)事先向徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)提交申請和活動計劃，經(jīng)徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)批準后進行。
從事前款活動的單位和個人，應(yīng)當(dāng)將其活動成果的副本提交徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)。
第十三條【實驗區(qū)保護】實驗區(qū)可以開展參觀、旅游活動。徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)編制有關(guān)活動方案，方案須符合徐聞珊瑚礁保護區(qū)保護目標，報廣東省人民政府自然保護區(qū)行政主管部門批準后實施。
進入實驗區(qū)參觀、旅游的單位和個人，應(yīng)當(dāng)服從徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)的管理。
在實驗區(qū)開展旅游活動的單位和個人應(yīng)當(dāng)使用清潔能源交通工具，采用區(qū)域輪換輪作觀光方式。
第十四條【珊瑚繁育期特別保護】每年3月1日至5月31日的珊瑚蟲排卵繁殖期，在實驗區(qū)禁止開展參觀、旅游活動，并嚴格控制科學(xué)研究和教學(xué)實習(xí)活動。
第十五條【采挖珊瑚礁的審批】因科學(xué)研究需要采挖珊瑚礁的，實施科學(xué)研究的單位應(yīng)向徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)提出申請，報經(jīng)廣東省人民政府自然保護區(qū)行政主管部門批準后實施。
申請采挖珊瑚礁，應(yīng)當(dāng)提交以下材料：
（一）申請函；
（二）申報書，含科學(xué)研究的任務(wù)來源和方案，與任務(wù)一致的采挖種類、數(shù)量，采挖地點及該區(qū)域珊瑚礁現(xiàn)狀，保護、恢復(fù)措施及可行性分析等；
（三）法律、法規(guī)規(guī)定的其他材料。
第十六條【保護區(qū)禁止建設(shè)的海岸工程項目】在徐聞珊瑚礁保護區(qū)，禁止建設(shè)毀壞珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的海岸工程建設(shè)項目。
第十七條【實驗區(qū)建設(shè)項目的限制】在實驗區(qū)，不得建設(shè)污染海洋環(huán)境、破壞海洋資源或者景觀的生產(chǎn)、經(jīng)營設(shè)施；建設(shè)其他項目，其污染物排放不得超過國家和廣東省規(guī)定的污染物排放標準。
在實驗區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過國家和廣東省規(guī)定的排放標準的，應(yīng)當(dāng)限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。
第十八條【入海排污口的設(shè)置】禁止在徐聞珊瑚礁保護區(qū)新設(shè)入海排污口等排污設(shè)施。在本辦法實施前已有的排污設(shè)施，其污染物排放不得超過國家和廣東省規(guī)定的排放標準。
第十九條【保護區(qū)禁止行為】在徐聞珊瑚礁保護區(qū)，不得實施下列任何一種行為：
（一）捕撈；
（二）非法采挖、毀壞珊瑚或者珊瑚礁石；
（三）水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖；
（四）占用、損毀海岸、灘涂；
（五）圍堤、采石、采砂、取土、填海；
（六）堆放、傾倒、處理各種廢棄物；
（七）排放有毒、有害廢水、廢氣；
（八）投放可能危害水質(zhì)、水生生物的化學(xué)物品；
（九）污損、擅自移動、破壞管護設(shè)施；
（十）其他危害保護區(qū)的行為。
第二十條【違反基本管理秩序法律責(zé)任】違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的單位和個人，由徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)責(zé)令其改正，可以根據(jù)不同情節(jié)處一百元以上五千元以下的罰款:
（一）污穢、擅自移動或者破壞徐聞珊瑚礁保護區(qū)界標等管護設(shè)施的；
（二）未經(jīng)批準進入徐聞珊瑚礁保護區(qū)或者在徐聞珊瑚礁保護區(qū)內(nèi)不服從管理機構(gòu)管理的；
（三）經(jīng)批準在徐聞珊瑚礁保護區(qū)的緩沖區(qū)內(nèi)從事科學(xué)研究、教學(xué)實習(xí)和標本采集的單位和個人，不向徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)提交活動成果副本的。
第二十一條【破壞保護區(qū)自然環(huán)境的法律責(zé)任】違反本辦法規(guī)定，在徐聞珊瑚礁保護區(qū)進行捕撈，圍堤，采石，采砂，取土，填海造地的，由自然資源部門或者其授權(quán)的徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)沒收違法所得，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施；對保護區(qū)造成破壞的，可以處以300元以上1萬元以下的罰款。
第二十二條【非法采挖、毀壞珊瑚、珊瑚礁石的法律責(zé)任】違反本辦法規(guī)定，在徐聞珊瑚礁保護區(qū)非法采挖、毀壞珊瑚或者珊瑚礁石的，由徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收采挖所得，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施；對保護區(qū)造成破壞的，可以處三百元以上一萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，由生態(tài)環(huán)境主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款；有違法所得的，沒收其違法所得。
第二十三條【非法處理廢棄物的法律責(zé)任】違反本辦法規(guī)定，在徐聞珊瑚礁保護區(qū)堆放、傾倒、處理各種廢棄物的，由生態(tài)環(huán)境主管部門限期改正或者責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，并處以三萬元以上二十萬元以下的罰款；拒不改正的，依法作出處罰決定的部門可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
第二十四條【排放有毒、有害廢水、廢氣法律責(zé)任】違反本辦法規(guī)定，在徐聞珊瑚礁保護區(qū)排放有毒、有害廢水、廢氣的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正和采取補救措施，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。
第二十五條【違法設(shè)置排污口法律責(zé)任】違反本辦法規(guī)定，在徐聞珊瑚礁保護區(qū)設(shè)置入海排污口的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令其關(guān)閉，并處二萬元以上十萬元以下的罰款。
第二十六條【建設(shè)毀壞珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)海岸工程法律責(zé)任】違反本辦法規(guī)定，建設(shè)毀壞徐聞珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的海岸工程建設(shè)項目的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令其停止施工，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。
第二十七條【妨礙珊瑚礁保護管理人員依法執(zhí)行公務(wù)法律責(zé)任】妨礙珊瑚礁保護管理人員依法執(zhí)行公務(wù)的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第二十八條【珊瑚礁保護管理機構(gòu)人員法律責(zé)任】徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)和有關(guān)主管部門及其工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)，造成徐聞珊瑚礁保護區(qū)環(huán)境污染、生態(tài)破壞的，由相關(guān)機關(guān)對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法予以處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第二十九條【施行日期】本辦法自20 年 月 日起施行。
附件2
關(guān)于起草《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法（草案建議稿）》的起草說明
廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理局
一、廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)的現(xiàn)狀和發(fā)展中存在的問題。
廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)位于廣東省雷州半島的西南部，地處徐聞縣境內(nèi)，分布在角尾、邁陳、西連三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的西部海區(qū)，北緯20°10′36″—20°27′00″，東經(jīng)109°50′12″—109°56′24″之間。保護區(qū)總面積14378.5公頃，其中核心區(qū)4356.1公頃，緩沖區(qū)4665.2公頃，實驗區(qū)5357.2公頃。現(xiàn)有珊瑚種類3目19科82種，其中石珊瑚54種，全部為國家Ⅱ級重點保護動物。這片海域，珊瑚資源密集,生態(tài)環(huán)境良好,水質(zhì)特別優(yōu)異,漁業(yè)物種豐富。徐聞珊瑚礁因其擁有的彌足珍貴的海洋生物資源和魅力無窮的特色旅游景觀，成為廣東省的一張生態(tài)名片。
廣東徐聞珊瑚礁是我國大陸沿岸唯一發(fā)育和保存的現(xiàn)代珊瑚岸礁。1999年8月經(jīng)徐聞縣人民政府批準，建立縣級自然保護區(qū)。2003年6月升格為廣東省省級自然保護區(qū)。2007年4月經(jīng)國務(wù)院批準升格為國家級自然保護區(qū)（以下簡稱徐聞珊瑚礁保護區(qū)）。2014年9月，經(jīng)生物圈國家委員會批準被納入中國生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。目前正在與廣東省雷州保護區(qū)、天成臺國家海洋公園共同向聯(lián)合國教科文組織申請，爭取加入世界生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。2004年3月經(jīng)廣東省機構(gòu)編制委員會批準，保護區(qū)成立了廣東徐聞珊瑚礁自然保護區(qū)管理局，核定事業(yè)編制9名。
徐聞珊瑚礁保護區(qū)自建立以來，保護區(qū)的事業(yè)得到了長足發(fā)展，主要表現(xiàn)在，基礎(chǔ)設(shè)施從無到有，辦公條件逐漸完善。管護能力從弱到強，不斷提高。協(xié)同執(zhí)法，常態(tài)巡護，海上違法行為得到查處。宣傳教育，社區(qū)共建，保護珊瑚生態(tài)的觀念逐漸深入人心。環(huán)境監(jiān)測，珊瑚繁殖，增殖放流，礁區(qū)魚類資源穩(wěn)重有升，珊瑚生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)得到改善。
但是，從保護徐聞珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)，提高徐聞珊瑚礁自然資源生產(chǎn)能力，充分發(fā)揮徐聞珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的價值的角度看，徐聞珊瑚礁保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展還處于初級階段。主要表現(xiàn)在，一是保護區(qū)人員少，裝備差，科研力量薄弱。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，經(jīng)費保障不足。三是保護與民生之間的矛盾突出。保護區(qū)沿岸有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個行政村，幾萬村民長期依賴海上捕撈、魚蝦養(yǎng)殖謀生，轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)困難重重，因此，海上生產(chǎn)活動、沿岸養(yǎng)殖污染以及沿岸亂挖亂建等屢禁不絕，珊瑚礁資源受到嚴重破壞。面對點多、面廣、線長的違法行為，執(zhí)法監(jiān)管難度很大。四是保護區(qū)頻繁遭到臺風(fēng)災(zāi)害的襲擊，保護區(qū)近岸受海水侵蝕嚴重，海岸線內(nèi)退，沿岸大量泥沙沖回到海域，導(dǎo)致珊瑚被掩蓋致死，給保護區(qū)的管護工作帶來前所未有的壓力。五是保護區(qū)集中統(tǒng)一的行業(yè)管理與執(zhí)法權(quán)力屬地多部門分散行使之間的矛盾，執(zhí)法監(jiān)管難免留下空白地帶，而聯(lián)合執(zhí)法雖有成效但因成本巨大，不可持續(xù)，加之保護區(qū)管理局監(jiān)管權(quán)限有限，客觀上削弱了執(zhí)法監(jiān)管的力量?？傮w而言，徐聞珊瑚礁保護區(qū)存在的主要問題是，保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，綜合保護能力不強，保護程度不高，保護難度加大，一些帶有全局性、根本性的問題還沒有得到解決，珊瑚礁退化的趨勢和遭到破壞的局面還沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)，制約著保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
二、制定《管理辦法》的必要性
徐聞珊瑚礁保護區(qū)建設(shè)和發(fā)展中的問題，需要多方發(fā)力，標本兼治，綜合治理，且非一日之功。在這一過程中，樹立法治思維，運用法治方式，充分發(fā)揮法律的規(guī)范調(diào)整作用，為徐聞珊瑚礁保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展提供法治保障，應(yīng)該是不二選擇，必由之路。我們認為，當(dāng)務(wù)之急是頒行地方政府規(guī)章《管理辦法》，主要理由是：
首先，頒行《管理辦法》是結(jié)合徐聞珊瑚礁保護區(qū)的實際，具體實施我國有關(guān)自然保護區(qū)法律、行政法規(guī)的需要。徐聞珊瑚礁保護區(qū)是海洋自然保護區(qū)。我國調(diào)整海洋自然保護區(qū)的法規(guī)，既有法律，也由行政法規(guī)，前者如，《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《野生動物保護法》等；后者如，《自然保護區(qū)條例》、《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋管理管理條例》以及《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等。上述法律、行政法規(guī)對于海洋自然保護區(qū)的設(shè)立和保護做了一般性規(guī)定，由于海洋自然保護區(qū)類型多樣，保護對象各異，所處自然環(huán)境和社會環(huán)境各有不同，面對的問題千差萬別，需要采取的保護和管理方法不可能一模一樣，需要從實際出發(fā)，依據(jù)上位法的規(guī)定，對不同類型的海洋自然保護區(qū)的保護和管理作出不同的規(guī)定。徐聞珊瑚礁保護區(qū)保護的重點對象是珊瑚礁及其生態(tài)系統(tǒng)，因此，圍繞珊瑚礁及其生態(tài)系統(tǒng)這個核心，通過頒行《管理辦法》對保護區(qū)的保護、建設(shè)、管理和利用等活動進行規(guī)范，就能夠?qū)⑸衔环ǖ囊话阋?guī)定具體化，使其更具針對性和有效性。
其次、頒行《管理辦法》是持續(xù)、有效地保護徐聞珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性的需要。珊瑚礁是人類重要的資源之一，為人類生產(chǎn)、生活提供各種生物資源，對保障生物多樣性，維護生態(tài)平衡具有不可替代的作用。同時，珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)也較為脆弱，對生長環(huán)境的變化和人類活動的干擾非常敏感。近幾十年來，氣候變化和人類活動破壞了珊瑚礁生長環(huán)境，全球范圍內(nèi)的珊瑚礁出現(xiàn)退化趨勢。我國也是如此。徐聞珊瑚礁是我國大陸沿岸唯一發(fā)育和保存的現(xiàn)代珊瑚岸礁。保護區(qū)現(xiàn)有珊瑚種類3目19科82種，其中石珊瑚54種，全部為國家Ⅱ級重點保護動物。徐聞珊瑚礁也面臨氣候變化和人類活動的不利影響，尤其是海上捕撈、沿岸養(yǎng)殖污染物排放、保護區(qū)內(nèi)的違規(guī)建設(shè)活動等，直接破壞了珊瑚礁生長環(huán)境，成為珊瑚礁的主要“殺手”。因此，要防止徐聞珊瑚礁出現(xiàn)退化，遏制退化趨勢，除了采取必要的生態(tài)修復(fù)措施外，最關(guān)鍵地是要對保護區(qū)的人類活動進行嚴格的限制，為珊瑚礁的生長創(chuàng)造良好的海洋環(huán)境。通過頒行《管理辦法》明確保護原則，劃定保護范圍，確定保護對象，嚴格限定人類活動，為政府和民眾提供行為指引，就可以為珊瑚礁爭取更多的“休養(yǎng)生息”的機會，讓珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)得以自然的生長。
第三、頒行《管理辦法》是依法強化監(jiān)管，加強執(zhí)法協(xié)同，提高保護區(qū)綜合監(jiān)管能力的需要。作為國家級自然保護區(qū)，徐聞珊瑚礁保護區(qū)的主管部門的層級是省級，而對發(fā)生在保護區(qū)內(nèi)的違法行為具有執(zhí)法權(quán)限的是保護區(qū)所在地的市、縣政府多個主管部門，徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理局依據(jù)法法律法規(guī)的授權(quán)也具有有限的執(zhí)法權(quán)力。這種省級主管、地方執(zhí)法的體制，客觀上產(chǎn)生了地方執(zhí)法部門對查處涉及保護區(qū)違法行為積極性不高的消極現(xiàn)象。為了解決保護區(qū)執(zhí)法不暢的問題，保護區(qū)掛有海監(jiān)和漁政支隊兩塊牌子，但因力量不足，形同虛設(shè)。實際中，經(jīng)常的做法是，在省級主管部門的協(xié)調(diào)下，依靠湛江市、徐聞縣兩級人民政府，組織多個執(zhí)法部門開展聯(lián)合執(zhí)法。這種做法見效快，但成本巨大，不可常態(tài)化，而且還面臨執(zhí)法合法性問題。因此，在現(xiàn)有體制下，只有調(diào)動起地方執(zhí)法部門的積極性，彌補徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理局執(zhí)法力量不足的缺陷，才能增強保護區(qū)的綜合監(jiān)管能力。湛江市人民政府作為保護區(qū)所在地上一級人民政府，可以通過頒行《管理辦法》進一步明確保護區(qū)地方執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限、建立協(xié)同執(zhí)法和委托執(zhí)法機制，破除執(zhí)法壁壘，強化執(zhí)法責(zé)任，為提高保護區(qū)的綜合監(jiān)管水平創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。
第四、頒行《管理辦法》是樹立生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先，提高全社會海洋生態(tài)和環(huán)境保護意識的需要。徐聞珊瑚礁保護區(qū)面臨的一個突出問題是保護和民生之間的矛盾。保護區(qū)沿岸漁民長期從事漁業(yè)養(yǎng)殖作業(yè)，靠海吃海的思想觀念根深蒂固，一些地方政府官員也認為，禁止?jié)O民在保護區(qū)捕魚和養(yǎng)殖是不現(xiàn)實的，比如，在就制定《管理辦法》征求意見時，有的基層政府就強烈反對制定管理辦法。這些觀念的背后有著深層次的原因，解決起來也非一日之功，但是，在這一過程中，可以充分發(fā)揮法律的引導(dǎo)、教化作用，推動群眾和官員觀念的更新。頒行《管理辦法》，在徐聞珊瑚礁保護區(qū)貫徹保護優(yōu)先、規(guī)范利用和嚴格監(jiān)管的原則，維護珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的自然狀態(tài)和完整性。作為群眾和官員身邊的法律，《管理辦法》高楊環(huán)境保護和生態(tài)優(yōu)先的旗幟，必然會促進群眾和官員摒棄陳舊觀念，樹立生態(tài)文明觀念。
第五、頒行《管理辦法》是完善我省自然保護區(qū)法規(guī)體系，提高我省自然保護區(qū)保護法制化水平的需要。我省是珊瑚礁大省。珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)是我省海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是我省海洋生態(tài)彌足珍貴的自然資源。但是，我省至今沒有一部珊瑚礁保護的地方性法規(guī)。全國其他一些省市，比如，海南、廣西早已制定了保護珊瑚礁的地方性法規(guī)。雖然，地方政府規(guī)章的層級低于地方性法規(guī)，但是，制定這樣一部珊瑚礁保護的地方政府規(guī)章，也是填補了我省自然保護區(qū)立法的空白，從長遠看，能夠為我省制定海洋自然保護區(qū)的地方性法規(guī)積累經(jīng)驗。
三、頒行《管理辦法》的條件具備，時機成熟。
首先，綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念深入人心，凈化海洋環(huán)境，保護海洋生態(tài)已成為社會廣泛共識?！豆芾磙k法》的頒行具有深厚的思想基礎(chǔ)。
其次，我省和湛江市把發(fā)展海洋經(jīng)濟，建設(shè)海洋強省和海洋強市作為省、市發(fā)展戰(zhàn)略，徐聞珊瑚礁的保護和發(fā)展迎來了歷史性機遇?！豆芾磙k法》的頒行具有堅實的社會基礎(chǔ)。
第三，我省和湛江市在自然保護區(qū)的保護和建設(shè)方面探索積累了經(jīng)驗，尤其是湛江市人民政府已經(jīng)制定實施了《廣東湛江紅樹林國家級自然保護管理辦法》，加之，國內(nèi)一些省市的地方立法成果，這些無疑為《管理辦法》的制定提供了有益的借鑒。
第四、國家和省環(huán)保督查的要求，為《管理辦法》的出臺創(chuàng)造了契機。我省和湛江市按照國家和省環(huán)保督查的要求，明確承諾要做到“一區(qū)一法”，盡快制定《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護管理辦法》。
第五、相較于地方性法規(guī)，《管理辦法》作為地方政府規(guī)章，立法層次較低，立法程序較為簡便，頒行《管理辦法》簡易可行。
四、《管理辦法》的制定依據(jù)
（一）主要法律
1、《中華人民共和國環(huán)境保護法》
2、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》
3、《中華人民共和國野生動物保護法》
4、《中華人民共和國海域使用管理法》
5、《中華人民共和國漁業(yè)法》
6、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》
7、《中華人民共和國行政處罰法》
8、《中華人民共和國行政許可法》
9、《中華人民共和國行政強制法》
（二）主要行政法規(guī)
1、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》
2、《中華人民共和國野生植物保護條例》
3、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》
4、《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》
5、《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》
6、《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》
7、《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》
8、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》
9、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強生物物種資源保護和管理的通知》
（三）廣東省地方性法規(guī)
1、《廣東省實施中華人民共和國海洋環(huán)境保護法辦法》
2、《廣東省環(huán)境保護條例》
3、《廣東省海域使用管理條例》
五、《管理辦法》擬解決的主要問題
1、進一步明確徐聞珊瑚礁保護區(qū)的保護范圍。徐聞珊瑚礁保護區(qū)自建立以來，尚未進行勘界立標，客觀上增加了監(jiān)管難度。以頒行《管理辦法》為契機，對徐聞珊瑚礁保護區(qū)進行勘界，劃定保護范圍，明確保護對象，有利于解決長期存在保護區(qū)邊界范圍不清的問題。
2、全面加強徐聞珊瑚礁保護區(qū)的保護。首先，《管理辦法》明確徐聞珊瑚礁保護區(qū)實行保護優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管的原則，將維護珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的自然狀態(tài)和完整性作為立法的首要價值目標。其次，《管理辦法》徐聞珊瑚礁保護劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三個功能分區(qū)，從海洋生態(tài)環(huán)境保護和海洋環(huán)境污染防治兩個方面，對保護區(qū)內(nèi)的人類活動進行嚴格限制。
3、強化徐聞珊瑚礁保護局的管理權(quán)限。《管理辦法》一方面明確徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理局的職責(zé)權(quán)限；另一方面規(guī)定，對在徐聞珊瑚礁保護區(qū)內(nèi)違反保護區(qū)管理法律法規(guī)的行為，依法具有監(jiān)管職責(zé)的市、徐聞珊瑚礁保護區(qū)所在地縣（區(qū)、市）人民政府主管部門可以依法將本部門的行政處罰權(quán)委托給徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)行使。
4、強化監(jiān)管，加強地方監(jiān)管部門執(zhí)法協(xié)同，提高保護區(qū)綜合監(jiān)管能力?！豆芾磙k法》規(guī)定，市、徐聞珊瑚礁保護區(qū)所在地縣（市、區(qū)）人民政府建立徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、解決有關(guān)重大問題，建立健全漁政海監(jiān)、生態(tài)環(huán)境、自然資源、公安、海事等部門聯(lián)合調(diào)查、聯(lián)合執(zhí)法機制，依法查處破壞徐聞珊瑚礁保護區(qū)環(huán)境資源的違法行為。
5、統(tǒng)籌處理保護和民生的關(guān)系。根據(jù)法律規(guī)定，徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)內(nèi)禁止捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖等，但是，保護區(qū)沿岸漁民長期從事漁業(yè)養(yǎng)殖作業(yè)，靠海吃海的思想觀念根深蒂固。為處理這一矛盾關(guān)系，政府應(yīng)鼓勵、引導(dǎo)和支持當(dāng)?shù)貪O民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，通過勞動技能培訓(xùn)、稅收優(yōu)惠、資金支持、生態(tài)補償?shù)龋岣邼O民的生產(chǎn)經(jīng)營能力，適應(yīng)市場的能力，只有這樣才能從根本上讓漁民摒棄靠海吃海的觀念，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和民生保護。
6、全面加強徐聞珊瑚礁保護區(qū)的規(guī)范化建設(shè)。目前，徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)人員編制少，裝備差，經(jīng)費缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施落后，管理不規(guī)范，管護能力不足，客觀上制約了保護區(qū)的發(fā)展。頒行《管理辦法》會促使政府加大對保護區(qū)的投入，增加人員編制，完善基礎(chǔ)設(shè)施，也會促使徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理機構(gòu)進一步規(guī)范管理，提高管護水平，推動保護區(qū)的建設(shè)更加規(guī)范化。
六、《管理辦法》調(diào)研論證、征求意見的情況
為了落實“一區(qū)一法“的要求，2018年12月，廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理局委托委托廣東海洋大學(xué)起草《管理辦法》。廣東海洋大學(xué)組建項目團隊，在徐聞珊瑚礁保護區(qū)管理局的工作人員的配合下，經(jīng)過廣泛深入的調(diào)研，征求意見，幾易其稿，形成了《管理辦法草案建議稿》擬稿。
首先，廣泛收集、占有有關(guān)立法和文獻資料，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及有關(guān)論文資料。1、全面收集法律、行政法規(guī)和廣東省地方性法規(guī)等上位法，確保《管理辦法》與上位法不發(fā)生抵觸。2、全面收集國務(wù)院有關(guān)部委頒行的部委規(guī)章，吸收部委規(guī)章中的合理部分。3、廣泛收集國內(nèi)其他省、市頒行的同類地方性法規(guī)、政府規(guī)章，借鑒、吸收其中的有益做法。4、廣泛收集有關(guān)珊瑚礁保護的論文、研究報告等文獻資料，梳理提煉問題。其次，深入徐聞珊瑚礁保護區(qū)，進行實地調(diào)研，了解保護現(xiàn)狀和面臨的問題。第三，項目團隊各成員分工撰寫，集體討論，項目負責(zé)人統(tǒng)稿。第四，《管理辦法》初稿形成后，書面征求有關(guān)部門和單位的意見，根據(jù)意見和建議，項目團隊集體討論后，形成現(xiàn)在的《管理辦法草案建議稿》擬稿。第五、2020年8月10日，由湛江市自然資源局和湛江市司法局舉辦《管理辦法》聽證會，圍繞《管理辦法》涉及的七個問題進行聽證。根據(jù)聽證意見，對《管理辦法》做了大幅度修改，刪除了一些條款，也增加了一些條款，條文數(shù)量由36個縮減到30個。第六、2020年8月19日，廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理局受湛江市自然資源局的委托，在徐聞又舉行了反饋會，對聽證后《管理辦法》的修改情況進行反饋。總體來看，大部分單位和部門認為確有必要頒行《管理辦法》，但是，也由個別單位基于保護與民生的矛盾的考慮，認為不宜頒行《管理辦理》，或者應(yīng)該刪除有關(guān)禁止在保護區(qū)捕撈和水產(chǎn)養(yǎng)殖的規(guī)定。
七、其它需要說明的問題
1、《管理辦法》沒有增設(shè)行政許可、行政強制、行政處罰以及行政事業(yè)性收費等內(nèi)容。
2、未突破上位法，無需等待國家授權(quán)。
綜上所述，我們認為，為了推動廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，保護珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性，服務(wù)海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，有必要依據(jù)自然保護區(qū)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定地方政府規(guī)章《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)管理辦法》。
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