關于《湛江市人民政府修改<湛江市人民政府關于建立高質量供地制度促進供給側結構性改革的指導意見>的決定》的政策解讀
《湛江市人民政府關于建立高質量供地制度促進供給側結構性改革的指導意見》（湛府規(guī)〔2019〕1號），于2019年1月2日發(fā)布實施，有效期三年。由于對部分條款作出修改，即刪除“建立建設用地履約保證金制度”的內(nèi)容，其它內(nèi)容不變，于2019年7月22日重新發(fā)布《湛江市人民政府修改<湛江市人民政府關于建立高質量供地制度促進供給側結構性改革的指導意見>的決定》（湛府規(guī)〔2019〕10號)（以下簡稱《指導意見》）?，F(xiàn)對《指導意見》主要政策措施解讀如下：
一、《指導意見》出臺背景
為進一步推進土地供給側結構性改革，提高經(jīng)濟發(fā)展質量，加快基礎設施和重大招商引資項目（包括城市基礎設施建設、工業(yè)項目及經(jīng)國家、省、市確認的重大項目，但不包括房地產(chǎn)項目）用地供應，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，構建高質量效益型發(fā)展新優(yōu)勢，根據(jù)《廣東省國土資源廳印發(fā)<關于完善工業(yè)用地供應制度促進供給側結構性改革的指導意見（試行）>的通知》（粵國土資規(guī)字〔2017〕3號）要求及相關法律法規(guī)政策，結合我市實際，湛江市自然資源局起草了《指導意見》?！吨笇б庖姟方?jīng)市委、市政府審定后，由市政府發(fā)布實施。
二、《指導意見》需重點解讀的政策內(nèi)容
?。ㄒ唬┛s減工業(yè)用地出讓期限
根據(jù)我國的土地管理政策法規(guī)，工業(yè)用地出讓的最高年限是50年。各地在出讓工業(yè)用地時一般按照最高年限出讓，但我國企業(yè)的平均壽命明顯少于50年。把工業(yè)用地的出讓年限設定為50年出讓給企業(yè)既提高了企業(yè)的初始用地成本，也降低了用地效率。因此，為進一步降低企業(yè)用地初始成本，推進企業(yè)“輕資產(chǎn)”運行，切實提高土地利用效率，《指導意見》指出，對于工業(yè)項目采取出讓或租賃方式供應土地的，根據(jù)企業(yè)意愿，可采取彈性出讓或租賃；對于國家、省重大產(chǎn)業(yè)項目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目等，需經(jīng)地級以上市人民政府認定后，以認定的出讓年期出讓，最高不超過50年。
?。ǘ┕膭钭赓U工業(yè)用地
為保障租賃土地使用者的有關權益，促進租賃工業(yè)用地發(fā)展，降低企業(yè)用地初始成本，提高用地單位租賃工業(yè)用地的積極性，對于通過公開交易方式確定租賃使用土地的，《指導意見》明確了土地使用者可憑與自然資源主管部門簽訂的土地租賃合同和繳款憑證辦理有關規(guī)劃、報建、土地登記等手續(xù)。在租賃期內(nèi)，地上建筑物、構筑物及其附屬設施可以轉租和抵押。此外，《指導意見》指出，對于采取先租后讓方式使用土地的，設置了“2+3”的五年基建、投產(chǎn)租賃期和N年的出讓年期，每一個使用期內(nèi)均需通過驗收評估后方可進入下一個使用期。
?。ㄈ┨岢龉I(yè)用地續(xù)期政策
為使市場主體可以對彈性出讓年限政策下的工業(yè)用地成本進行準確的經(jīng)濟測算，穩(wěn)定市場信心，《指導意見》在實行工業(yè)用地彈性年期出讓和租賃使用的基礎上，對土地續(xù)期使用做了進一步明確。一是依申請而續(xù)期。根據(jù)《中華人民共和國物權法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等有關規(guī)定，不同于住宅用地自動續(xù)期，非住宅用地的續(xù)期使用應由土地使用者提出申請，未申請的則視為放棄續(xù)期使用。二是續(xù)期使用需經(jīng)評價確定。土地使用者提出續(xù)期使用申請后，合同出讓（租）方應組織相關部門在接受申請后1個月內(nèi)完成土地續(xù)期使用評價工作。符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，且經(jīng)評價達到合同約定使用條件可以續(xù)期使用的，合同出讓（租）方可采用協(xié)議出讓（租賃）方式續(xù)期建設用地使用權，續(xù)期期限原則上不得超過20年。三是明確了續(xù)期土地價格評估規(guī)定。續(xù)期時的土地價款，可參照原出讓（租賃）合同約定的價格，結合續(xù)期時土地所在區(qū)域工業(yè)用地基準地價等，綜合評估確定，但不得低于續(xù)期時所在地土地等別相對應的工業(yè)用地最低價標準，符合省確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的，可按不低于所在地土地等別相對應的工業(yè)用地最低價標準70%執(zhí)行。
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以往審批大型項目，都是一次性批給巨幅用地，但對是否按時開發(fā)、是否節(jié)約用地等問題，卻欠缺有效監(jiān)管，因而導致土地資源的浪費和閑置?！吨笇б庖姟分赋觯瑢τ谟玫匦枨竺娣e較大或分期建設的項目，由政府與企業(yè)雙方簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，明確包括用地供應與保障在內(nèi)的政企雙方必盡的權利與義務。分期供地可加強對項目用地的監(jiān)管，使土地不被粗放式利用，但前提是土地出讓之前必須有整體規(guī)劃，后期開發(fā)土地不可挪作他用。企業(yè)方明確承諾項目建設的投資規(guī)模、投資強度、建設進度、用地規(guī)模、用地性質、生產(chǎn)經(jīng)營效益和對經(jīng)濟社會發(fā)展帶動能力等指標，并按年度投資計劃提交用地需求；政府根據(jù)企業(yè)提供的項目建設投資進度和計劃，在符合節(jié)約集約利用土地的前提下確定供應相應面積的土地，允許規(guī)劃預留發(fā)展用地。按企業(yè)年度用地規(guī)模，分期分批通過“招拍掛”及時供應土地。
?。ㄎ澹┙⒂玫毓┖蟊O(jiān)管機制
為促進項目及時落地使用，提供用地利用效率，同時加強與工業(yè)用地彈性使用年期等規(guī)定銜接，參照《國土資源部 發(fā)展改革委 科技部 工業(yè)和信息化部 住房城鄉(xiāng)建設部 商務部關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）中關于建立政策實施部門聯(lián)動機制和建立共同監(jiān)管機制的要求，《指導意見》針對土地出讓中需設立競買資格條件的，按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則，在土地供應后，提出關聯(lián)條件部門應當要求土地使用者提交項目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書，作為自然資源主管部門簽訂合同的前提條件和關聯(lián)部門的監(jiān)管依據(jù)。提出關聯(lián)條件部門應對承諾書的履行情況進行監(jiān)督，并適時通報自然資源主管部門。項目用地達不到約定要求的，各相關部門應按職能分工依法依約進行處置。
三、《指導意見》重新修訂的政策內(nèi)容
為了促進項目按期開、竣工和投產(chǎn)，進一步提高土地利用效率和效益，《指導意見》指出應當明確產(chǎn)業(yè)項目類型、投資、產(chǎn)出、稅收、開竣工時間及違約責任等內(nèi)容，并在簽訂土地出讓合同前依法與受讓人簽訂履約監(jiān)管協(xié)議，約定4萬元/畝的履約保證金。但由于該履約保證金不在《廣東省部門涉企保證金目錄清單》范圍內(nèi)，且《工業(yè)和信息化部 財政部關于公布國務院部門涉企保證金目錄清單的通知》（工信部聯(lián)運行〔2017〕236號）要求“各地區(qū)、各部門要對已取消保證金資金，以及逾期未返或超額收取的保證金資金清退返還”，均與《指導意見》中“建立建設用地履約保證金制度”的內(nèi)容有沖突，另一方面也為了認真落實減稅降費政策，進一步減輕企業(yè)負擔，推進企業(yè)輕資產(chǎn)運行，所以市政府于2019年7月22發(fā)布《決定》刪除了《指導意見》中“建立建設用地履約保證金制度”的條款，其它內(nèi)容不變。
湛江市自然資源局
2020年6月12日
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