關(guān)于《湛江市深化“證照分離”改革工作方案》的政策解讀
為貫徹落實(shí)《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)廣東省深化“證照分離”改革實(shí)施方案的通知》（粵府函〔2021〕136 號(hào)）部署，進(jìn)一步破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問(wèn)題，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，結(jié)合我市實(shí)際，制定了《湛江市深化“證照分離”改革工作方案》，現(xiàn)解讀如下。
一、改革背景
開(kāi)展“證照分離”改革，是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署，深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措，對(duì)激發(fā)市場(chǎng)主體活力、加快政府職能轉(zhuǎn)變具有重大意義。經(jīng)過(guò)多年商事制度改革，現(xiàn)行辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照已經(jīng)比較簡(jiǎn)便，但是企業(yè)拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照還不能開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，需要辦理各種許可證，存在底數(shù)不清、辦證難等問(wèn)題?！白C照分離”改革的目的是推動(dòng)照后減證和簡(jiǎn)化審批，讓企業(yè)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，能快速辦理許可證并開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。根據(jù)國(guó)家、省有關(guān)要求，我市結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)了深化“證照分離”改革工作方案，在全市范圍內(nèi)實(shí)施涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全覆蓋清單管理。
二、改革任務(wù)
?。ㄒ唬┙?dòng)態(tài)清單管理機(jī)制。梳理形成《湛江市深化“證照分離”改革涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單》（中央層面設(shè)定，2022年版）、《湛江市深化“證照分離”改革涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單》（省級(jí)層面設(shè)定，2022年版），改革實(shí)施過(guò)程中根據(jù)法律法規(guī)的頒布、修訂和廢止情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整更新事項(xiàng)清單并向社會(huì)公布。
1.全覆蓋。對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行逐項(xiàng)甄別，屬于涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全部納入清單，做到全覆蓋、無(wú)遺漏。
2.涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)是指與企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照中的經(jīng)營(yíng)范圍密切相關(guān)，企業(yè)不取得許可就不能進(jìn)入特定行業(yè)或領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的行政許可事項(xiàng)。第一，涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)屬于行政許可事項(xiàng)，不包括行政許可以外的行政確認(rèn)、行政備案、行政指定等事項(xiàng)。第二，兩類行政許可事項(xiàng)不屬于涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)：第一類是只面向事業(yè)單位、社會(huì)組織、其他組織（如宗教團(tuán)體）和自然人的行政許可事項(xiàng)。第二類是針對(duì)企業(yè)建設(shè)特定項(xiàng)目、生產(chǎn)特定產(chǎn)品、提供特定服務(wù)、開(kāi)展特定活動(dòng)的行政許可事項(xiàng)，這類事項(xiàng)主要實(shí)行“一事一批”或“一品一證”的管理模式，與企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照中的經(jīng)營(yíng)范圍沒(méi)有直接關(guān)系，不影響企業(yè)進(jìn)入特定行業(yè)或領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，因此不屬于涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。
3.清單動(dòng)態(tài)調(diào)整更新。法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章不斷進(jìn)行立改廢釋，其設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)也需要相應(yīng)跟進(jìn)調(diào)整。同時(shí)，涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)的改革方式、具體改革舉措、事中事后監(jiān)管措施，也需要根據(jù)深化“證照分離”改革的實(shí)踐情況進(jìn)行調(diào)整。
4.接受社會(huì)監(jiān)督。清單向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，有利于防止變相審批和違規(guī)限制，也有利于廣泛聽(tīng)取企業(yè)意見(jiàn)，倒逼政府及政府部門回應(yīng)需求，持續(xù)深化改革。
5.非禁即入。清單之外不得違規(guī)限制企業(yè)經(jīng)營(yíng)，涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單屬于政府權(quán)力事項(xiàng)的正面清單，按照政府“法無(wú)授權(quán)不可為”、企業(yè)“法無(wú)禁止即可為”的原則，清單之外一律不得限制企業(yè)進(jìn)入相關(guān)行業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，企業(yè)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可依法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。
?。ǘ┓诸愅七M(jìn)審批制度改革。對(duì)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，通過(guò)直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等4種方式分類推進(jìn)改革。
6.直接取消審批。對(duì)于直接取消審批的事項(xiàng)，企業(yè)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。嚴(yán)禁將其轉(zhuǎn)移至事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等變相實(shí)施。行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、行業(yè)組織等各類主體，不得將已取消的許可證作為其他審批和服務(wù)事項(xiàng)的前提條件。在政府采購(gòu)中，不得將企業(yè)取得或曾經(jīng)取得這些許可證作為必要條件或評(píng)分事項(xiàng)。
7.審批改為備案。對(duì)審批改為備案的事項(xiàng)，原則上要實(shí)行事后備案，企業(yè)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)；確需事前備案的，企業(yè)完成備案手續(xù)即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。有關(guān)主管部門將公布企業(yè)進(jìn)行備案需要提供的材料要求。企業(yè)按要求提交備案材料的，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)辦理備案手續(xù)，不得作出不予備案的決定。經(jīng)形式審查發(fā)現(xiàn)企業(yè)提交的備案材料不完整、不準(zhǔn)確的，備案機(jī)關(guān)有權(quán)要求企業(yè)補(bǔ)充或者補(bǔ)正。
8.實(shí)行告知承諾。對(duì)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行告知承諾，是“證照分離”改革的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，既簡(jiǎn)化了辦事程序，實(shí)現(xiàn)企業(yè)快捷準(zhǔn)入，又延續(xù)了許可管理制度，保留了資格罰等監(jiān)管手段，有利于形成標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、規(guī)則公平、預(yù)期明確、各負(fù)其責(zé)、信用監(jiān)管的治理模式。
9.優(yōu)化審批服務(wù)。優(yōu)化審批服務(wù)的方式包括：下放審批權(quán)限、精簡(jiǎn)許可條件和審批材料、優(yōu)化審批流程、壓減審批時(shí)限、取消或者延長(zhǎng)許可證件有效期限、取消或者合理放寬數(shù)量限制等。
三、改革配套措施
?。ㄒ唬┩晟魄鍐温?lián)動(dòng)管理。
10.建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立完善涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單與權(quán)責(zé)清單、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單的聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，對(duì)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單中直接取消審批的事項(xiàng)，原實(shí)施部門要將其移出本部門權(quán)責(zé)清單；對(duì)其他事項(xiàng)，各單位要及時(shí)在政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)管理系統(tǒng)中調(diào)整事項(xiàng)名稱、事項(xiàng)類型、子項(xiàng)拆分、辦理流程、辦理時(shí)限、提交材料等內(nèi)容。進(jìn)一步提高政務(wù)服務(wù)水平。
（二）深化市場(chǎng)主體登記制度改革。
11.全面推行經(jīng)營(yíng)范圍規(guī)范化登記。使用統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)范圍規(guī)范目錄登記經(jīng)營(yíng)范圍。規(guī)范目錄中的經(jīng)營(yíng)范圍分為兩類，一類是“一般經(jīng)營(yíng)范圍”，企業(yè)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，另一類是“許可經(jīng)營(yíng)范圍”，企業(yè)進(jìn)入這些行業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，除領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照外，還必須辦理相關(guān)許可證。
12.實(shí)行住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）信息自主承諾申報(bào)制。按照《湛江市市場(chǎng)主體住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記管理規(guī)定》，除從事教育培訓(xùn)、餐飲服務(wù)、危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)等33項(xiàng)住所申報(bào)制負(fù)面清單行業(yè)或?qū)⒎ǘㄓ猛緸樽≌姆慨a(chǎn)、政府保障性住房、軍隊(duì)房產(chǎn)作為住所外，申請(qǐng)人僅需填報(bào)住所申報(bào)表及承諾書，對(duì)其申報(bào)的住所信息、提交材料的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)，就無(wú)需再提交不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明、租賃合同、居(村)委會(huì)證明等住所使用證明材料。
?。ㄈ┨剿魍菩小耙徽胀ㄐ小鄙嫫髮徟?wù)改革。
13.“一照通行”涉企審批服務(wù)改革。以企業(yè)端便利為導(dǎo)向，再造政府端業(yè)務(wù)流程，推進(jìn)涉企審批服務(wù)從部門供給導(dǎo)向向企業(yè)需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，將企業(yè)多業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)需要辦理的多項(xiàng)許可改為按需組合申辦、證照信息一碼展示，優(yōu)化審批服務(wù)，提升準(zhǔn)入準(zhǔn)營(yíng)透明度、便利度，降低制度性交易成本。
?。ㄋ模┩茝V電子證照和電子印章應(yīng)用。
14.推動(dòng)電子證照、電子印章、電子簽名等“應(yīng)用盡用”。涉企證照電子化，讓企業(yè)普遍實(shí)現(xiàn)電子亮照亮證，既能減輕企業(yè)辦事負(fù)擔(dān)，又能提升監(jiān)管效能，意義十分重大。推廣電子證照和電子印章應(yīng)用工作涉及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制定、信息系統(tǒng)建設(shè)、電子印章核發(fā)、信息渠道聯(lián)通、信息安全保障等多項(xiàng)任務(wù)，將按照“數(shù)字政府”建設(shè)的部署安排有序推進(jìn)。
四、事中事后監(jiān)管措施
?。ㄒ唬┙⒔∪O(jiān)管機(jī)制。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則，履行監(jiān)管職責(zé)，糾正“以批代管”“不批不管”等問(wèn)題。
15.直接取消審批后的監(jiān)管。按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，原許可實(shí)施部門仍然對(duì)相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。相關(guān)企業(yè)登記注冊(cè)后，市場(chǎng)監(jiān)管部門向有關(guān)主管部門推送信息，有關(guān)主管部門及時(shí)掌握新設(shè)企業(yè)情況，將其納入監(jiān)管范圍，依法實(shí)施監(jiān)管。例如，改革前設(shè)立典當(dāng)企業(yè)需要辦理兩項(xiàng)許可，一項(xiàng)是公安機(jī)關(guān)實(shí)施的“典當(dāng)業(yè)特種行業(yè)許可證核發(fā)”，另一項(xiàng)是地方金融監(jiān)管部門實(shí)施的“設(shè)立典當(dāng)行及分支機(jī)構(gòu)審批”。為解決重復(fù)審批的問(wèn)題，這次取消了公安機(jī)關(guān)實(shí)施的“典當(dāng)業(yè)特種行業(yè)許可證核發(fā)”，取消審批后公安機(jī)關(guān)還要繼續(xù)實(shí)施監(jiān)管。地方金融監(jiān)管部門要將典當(dāng)企業(yè)的信息推送至公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)據(jù)此將典當(dāng)企業(yè)納入監(jiān)管范圍，實(shí)施有效監(jiān)管。
16.審批改為備案后的監(jiān)管。改為備案的事項(xiàng)，備案機(jī)關(guān)要及時(shí)將相關(guān)企業(yè)納入監(jiān)管范圍，依法實(shí)施事中事后監(jiān)管，完善對(duì)備案事項(xiàng)的監(jiān)管和法律責(zé)任制度，對(duì)企業(yè)違反規(guī)定不備案、逾期備案或者備案材料弄虛作假的情形，可以依法設(shè)定法律責(zé)任。
17.實(shí)行告知承諾后的監(jiān)管。企業(yè)自愿作出承諾并按要求提交材料的，要當(dāng)場(chǎng)作出審批決定。實(shí)行告知承諾后，政府部門要按照事先明確告知的監(jiān)管方式、標(biāo)準(zhǔn)等開(kāi)展監(jiān)管。對(duì)通過(guò)告知承諾方式辦證的企業(yè)，確有必要的可以開(kāi)展發(fā)證后的核查。在監(jiān)管過(guò)程中，重點(diǎn)對(duì)企業(yè)履行承諾情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)違反承諾的責(zé)令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承諾的依法撤銷相關(guān)許可，構(gòu)成違法的依法予以處罰，并將失信違法行為記入企業(yè)信用記錄，依法依規(guī)實(shí)施失信懲戒。
?。ǘ┘訌?qiáng)證照管理銜接。通過(guò)信息推送與反饋實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共通，推進(jìn)改革落實(shí)。
18.超出經(jīng)營(yíng)范圍開(kāi)展經(jīng)營(yíng)?！白C照分離”改革后，對(duì)于不需要辦理許可證的“一般經(jīng)營(yíng)范圍”，只要企業(yè)領(lǐng)取了營(yíng)業(yè)執(zhí)照、獲得了商事主體資格，即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。企業(yè)超經(jīng)營(yíng)范圍開(kāi)展非許可類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，市場(chǎng)監(jiān)管部門不予處罰。
19.超出經(jīng)營(yíng)范圍申請(qǐng)辦理許可證。有關(guān)主管部門不得以企業(yè)登記的經(jīng)營(yíng)范圍為由，（如經(jīng)營(yíng)范圍沒(méi)有特定許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、或者沒(méi)有使用特定表述）限制其辦理涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)或者其他政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。改革前，一些涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)的主管部門，要求企業(yè)申辦許可證前，先去變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照、增加相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)范圍，企業(yè)為此要跑兩個(gè)部門。改革后，企業(yè)可以直接去主管部門申辦許可證，減去了一道辦事環(huán)節(jié)。
?。ㄈ┻\(yùn)用“大數(shù)據(jù)+人工智能”提高監(jiān)管靶向性。探索構(gòu)建監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，自動(dòng)判別企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況，實(shí)施重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)對(duì)象監(jiān)管。
20.承諾與信用。對(duì)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行告知承諾，既依托企業(yè)信用，也影響企業(yè)信用。對(duì)于有較嚴(yán)重不良信用記錄的企業(yè)，在信用修復(fù)前，不得適用告知承諾制辦理涉企經(jīng)營(yíng)許可。企業(yè)履行承諾情況將全面納入信用記錄，依托各級(jí)信用信息共享平臺(tái)和行業(yè)信用信息系統(tǒng)，加強(qiáng)信用信息互聯(lián)互通共享。政府部門將結(jié)合行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)信用情況，在審批和監(jiān)管工作中，依法更多采取差異化分級(jí)分類管理措施，更有效地激勵(lì)守信、懲戒失信。
五、保障措施
通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、細(xì)化實(shí)施方案、狠抓工作落實(shí)三個(gè)方面，確保各項(xiàng)改革政策執(zhí)行到位，推進(jìn)“證照分離”改革工作落實(shí)。
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